地方債風(fēng)險幾許

　　地方政府舉債超過了地方財政收入的2倍，而且，很大一部分地方融資是以土地作為抵押。這不僅加大了地方財政的風(fēng)險，也加大了銀行的風(fēng)險

　　文/本刊記者 李 斌

　　2009年，中國政府為了應(yīng)對全球金融危機(jī)，各地方政府大量舉債投資，并多以土地為抵押。由于土地和樓市的前景不明，未來債務(wù)風(fēng)險也在積蓄加大。巨額的地方債如何償還？風(fēng)險誰來埋單？《新財經(jīng)》記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松和社科院金融研究所研究員易憲容。

　　金融危機(jī)放大了地方債規(guī)模

　　《新財經(jīng)》：目前來看，中國的地方政府融資平臺的總體狀況怎樣？

　　巴曙松：根據(jù)中國銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2010年6月末，中國地方融資平臺貸款達(dá)7.66萬億元；另外，根據(jù)債券市場的統(tǒng)計，截至2010年6月末，城投債(含中期票據(jù)和短期融資券)余額為4882.5億元；再加上財政部代發(fā)的地方政府債券2670億元，地方政府公開可以計算的總債務(wù)截至6月末已超過8.42萬億元。

　　根據(jù)審計署前期對18個省、16個市和36個縣本級的審計，其中有7個省、10個市和14個縣的本級債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)364.77%。在成熟市場，債務(wù)率是反映地方政府負(fù)債壓力的最重要指標(biāo)之一，美國政府規(guī)定債務(wù)率(州或地方政府債務(wù)余額/州或地方政府年度總收入)為90%~120%；新西蘭政府要求地方政府債務(wù)率要小于150%；巴西政府規(guī)定借款額不得超過資本性預(yù)算的規(guī)模，州政府債務(wù)率(債務(wù)余額/州政府凈收入)要小于200%，市政府債務(wù)率(債務(wù)余額/市政府凈收入)要小于120%。根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)，中國地方政府的債務(wù)，總體上處于可以承受的債務(wù)水平，但有少數(shù)地區(qū)債務(wù)率超過200%，反映了這些地方政府確實存在過度舉債行為，值得關(guān)注。

　　《新財經(jīng)》：地方融資由來已久，金融危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)刺激政策使地方債在原來的基礎(chǔ)上又增加了多少？風(fēng)險在原來的基礎(chǔ)上放大了多少？

　　易憲容：2008年下半年，美國金融危機(jī)爆發(fā)后，中國則在沒有發(fā)生金融危機(jī)的情況下采取比美國更有力度的救市政策，從而導(dǎo)致了2009年的銀行信貸極度擴(kuò)張。在中央政府4萬億財政政策推動下，地方政府聞風(fēng)而動，利用地方政府主導(dǎo)下的融資機(jī)構(gòu)聚集銀行貸款，用于地方政府的融資項目。凡是能增加投資的渠道都要增加投資，凡是能上馬的項目都要上馬。在短期內(nèi)，地方政府債務(wù)急速增長。

　　來自監(jiān)管部門的相關(guān)資料顯示，目前，全國各級地方政府融資平臺有9000多家，2009年末，地方政府融資平臺末償還債務(wù)達(dá)7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%；2009年，新增銀行貸款3.05萬億元，占2009年全部新增一般貸款的34.5%，為地方政府當(dāng)年財政收入的50%以上。

　　在政府融資平臺貸款中，項目貸款余額在6萬億元以上，超過全部融資平臺貸款比例的80%。從地方平臺公司貸款債務(wù)與地方政府財力對比來看，債務(wù)率為97.8%，部分城市地方平臺融資貸款債務(wù)率超過200%。據(jù)報道，某地市級融資平臺2008年末貸款余額僅有12億元，2009年迅猛上升到60億元，為上一年的5倍。尤其是許多縣級平臺公司的融資來源中，銀行貸款占90%以上。足見地方融資平臺增長速度之快。

　　不過，在地方政府融資平臺的膨脹過程中，由于有前車之鑒，四大國有商業(yè)銀行及全國性股份制商業(yè)銀行對其項目融資持有比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，于是，地方政府項目融資主要伸向了自己可以控制的城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社。在這個過程中，地方政府融資平臺公司往往在借助于地方政府的權(quán)勢基礎(chǔ)上，采取各種套取銀行資金的方式。比如，地方政府利用與銀行之間信息不透明或自身的強(qiáng)勢地位，違規(guī)侵占信貸資金，損害銀行利益；改變資金約定用途，挪用信貸資金；占用信貸資金，長期不歸還等。使大量的銀行資金在極短的時間內(nèi)流入地方政府各種融資平臺。

　　地方融資項目投資收益低

　　《新財經(jīng)》：據(jù)國家審計署的報告稱，在2009年的擴(kuò)內(nèi)需項目中，45%的地方配套資金沒有到位。在目前地方財政已經(jīng)舉債的情況下，這部分資金怎么解決？

　　巴曙松：根據(jù)中國銀監(jiān)會的統(tǒng)計，僅2009年一年，地方政府債務(wù)至少增加了3.47萬億元，這些債務(wù)最終都得由地方政府承擔(dān)。

　　迅速上升的地方債務(wù)，意味著實際新開工的項目數(shù)量在增多，可能存在地方配套資金沒有足額到位的問題。針對資金沒到位問題，相關(guān)部門也在加強(qiáng)監(jiān)管。但由于銀行貸款是地方建設(shè)資金的最主要來源，銀行貸款退出后，地方融資平臺將出現(xiàn)資金缺口，如果資金補(bǔ)充渠道不通暢，無疑將波及在建工程的后續(xù)投資。對于這部分資金缺口，地方政府可以通過加快城投債券市場、資產(chǎn)證券化市場、租賃市場等多種渠道來解決。

　　實際上，中國地方政府債務(wù)風(fēng)險主要集中在銀行貸款上，城投債風(fēng)險相對較小，因為能夠通過債券市場融資的地方融資平臺質(zhì)量相對較高，尤其是規(guī)范地方政府投融資平臺貸款的相關(guān)要求出臺之后，地方融資平臺資產(chǎn)和業(yè)務(wù)都將更加嚴(yán)格。此外，大力發(fā)展城投債市場，有利于加大地方融資平臺直接融資比例(目前該比例僅為5%)，并且，城投債期限一般是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目周期的長短來設(shè)計的，因此，能夠與項目周期較好地匹配。

　　《新財經(jīng)》：地方政府舉債建設(shè)這么多項目，投資收益情況怎樣？

　　易憲容：可以看到，地方政府融資平臺的許多建設(shè)項目基本上是以地方的城市基礎(chǔ)建設(shè)為主，其商業(yè)化、市場化程度低，因此，投資收益率低，甚至沒有投資收益。更為重要的是，這些城市基礎(chǔ)建設(shè)項目，往往又是地方官員尋租與設(shè)租的主要途徑和方式，很多項目實際上就是“面子工程”或“首長工程”，也就是以公益性項目的名義，把項目預(yù)算無限增大，以便加大項目標(biāo)總量，提高尋租設(shè)租的機(jī)會，人為制造基礎(chǔ)建設(shè)的產(chǎn)能過剩。

　　我們只要觀察國內(nèi)大小城市的街道、公路、公園、河堤工程，就會發(fā)現(xiàn)，這些工程的規(guī)模一個比一個大。這樣做的目的，并非是國內(nèi)地方政府有錢無處可花，也不是地方政府熱心公益事業(yè)，為當(dāng)?shù)鼐用裨黾痈嗟墓哺＠?，真正的目的則是要增加這些項目的標(biāo)的和預(yù)算。比如，最近在浙江一個山區(qū)縣城發(fā)現(xiàn)，這個縣城本來就建在山里，土地資源十分缺乏，但是，當(dāng)?shù)卣畡t把最大的一塊土地資源建成了中心公園。還有，山東有一個縣級市，人口只有30萬左右，但是，城市的主要街道與公路都建成了雙方六車道，每天在路上行駛的車輛卻非常少。還有，北京的五環(huán)路，所有的進(jìn)出口引橋，都修得無限長，這些設(shè)計是非常浪費的，從中可以看到很多地方政府建設(shè)項目其中的奧妙。

　　地方融資平臺治理結(jié)構(gòu)不完善

　　《新財經(jīng)》：地方融資平臺的主要問題在哪？潛在的風(fēng)險有多大？

　　巴曙松：中國地方融資平臺的最大問題之一是治理結(jié)構(gòu)不完善，主要表現(xiàn)在城投公司法定代表或管理人員大部分由地方政府官員兼任，造成了“政企不分”的局面。由于城投公司都是由地方政府相關(guān)部門通過貨幣資金、土地使用權(quán)、國有股權(quán)及國有資產(chǎn)等方式出資設(shè)立的，為促使城投公司更好地為地方政府服務(wù)，地方政府往往委派相關(guān)政府官員到城投公司擔(dān)任要職。雖然這導(dǎo)致了城投公司治理結(jié)構(gòu)的不完善，但也密切了與地方政府的關(guān)系，有利于獲取政策支持和優(yōu)勢資源。

　　地方融資平臺另一個突出的問題是經(jīng)營性質(zhì)不明確，經(jīng)營性資產(chǎn)缺乏，經(jīng)營收入少。地方融資平臺大多既承擔(dān)了融資功能又承擔(dān)了投資和經(jīng)營功能，一些地方政府為增強(qiáng)地方融資平臺的融資能力，將大量道路、橋梁以及公園等公益性資產(chǎn)注入地方融資平臺。由于這些資產(chǎn)無法產(chǎn)生收益，往往導(dǎo)致地方融資平臺缺乏經(jīng)營收入，部分區(qū)級和縣級地方融資平臺甚至完全沒有經(jīng)營收入，利潤完全來源于財政補(bǔ)貼。

　　易憲容：應(yīng)該看到，地方融資平臺的很多建設(shè)項目既不產(chǎn)生效益，也沒有可靠的還款來源，完全依賴地方政府其他收入償還或地方的土地財政收入償還。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)快速增長，房地產(chǎn)市場價格快速上升時，償還這些信貸資金還沒有多少問題。比如，在2009年的地方財政收入中，土地收入占1.6萬億元，償還地方融資平臺債務(wù)當(dāng)然沒有太大問題。

　　但是，到了2010年，隨著地方政府土地收入的大幅減少，地方財政將面臨著空前壓力。地方融資總量7.8萬億元，按照6%的利率計算，地方政府2010年就需要支付5000多億元的利息。這就意味著，要從土地獲得的收入中先付利息，然后才能進(jìn)入地方政府支出預(yù)算。在一些經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，其地方借款額更大，地方土地財政收入也不高，這就容易發(fā)生債務(wù)危機(jī)。特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)周期性變化、房地產(chǎn)市場泡沫破滅時，地方政府融資平臺存在的潛在風(fēng)險就會爆發(fā)出來。本來，這些問題在2009年就初露端倪，但一直沒有引起中央政府的重視，直到希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，政府才意識到地方政府融資平臺潛在風(fēng)險，才出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(以下簡稱《通知》)來整頓地方政府的融資平臺。

　　《新財經(jīng)》：地方融資平臺是不是一種合理的融資方式？其利弊主要體現(xiàn)在哪些方面？

　　巴曙松：地方融資平臺是中國“分稅制”改革后，地方政府承擔(dān)著越來越繁重的提供公共產(chǎn)品的事權(quán)責(zé)任、而又缺乏直接舉債權(quán)的形勢下的產(chǎn)物，是一種特定歷史條件下的、具有顯示合理性的融資方式，大致可以類比于日本的地方公營企業(yè)和澳大利亞的國庫公司，后兩者也都是專門為地方市政建設(shè)籌集資金的。

　　應(yīng)當(dāng)說，目前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險不在于城投債，而在于銀行借款。因此，地方政府通過城投債及資產(chǎn)證券化等多種形式從資本市場融資，既有利于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險，還有利于降低銀行系統(tǒng)風(fēng)險。據(jù)初步統(tǒng)計，日本地方公營企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債所籌集資金占其資金來源的比重超過60%，而中國城投債僅占地方融資平臺資金來源的5%，未來城投債還有很大的發(fā)展空間。

　　易憲容：可以看到，通過地方政府融資平臺的很多建設(shè)項目不僅效率低，而且資金需求量大、投資回報率低、信貸風(fēng)險高、貪污腐化嚴(yán)重。在這種情況下，這些信用貸款僅是依靠地方政府財政還款將面臨著巨大風(fēng)險。目前，地方政府財政來源最為重要的是土地財政，如果當(dāng)?shù)卣軌虬咽稚系耐恋匾愿叩膬r格賣出，地方政府還款自然沒有問題。由于土地財政的緣故，也導(dǎo)致了各地方政府極力地推高當(dāng)?shù)胤績r。也就是說，地方政府的還款能力是建立在當(dāng)?shù)胤績r上漲的基礎(chǔ)上的。

　　但是，任何高房價都是不可持續(xù)的，吹大的房地產(chǎn)泡沫一定會破滅。當(dāng)房地產(chǎn)泡沫破滅時，土地價格全面下跌，地方政府的還款能力就會出現(xiàn)較大問題。在“新國十條”出臺之后，全國的房地產(chǎn)投機(jī)炒作得到了一定程度的遏制，從而使全國的住房銷售突然間發(fā)生了巨大逆轉(zhuǎn)。在這種情況下，不僅使全國各地的土地交易迅速下降，而且土地交易價格也全面下跌。土地交易減少及價格下跌，不少地方政府融資平臺就會面臨巨大風(fēng)險。在這種形勢下，只要經(jīng)濟(jì)有周期性調(diào)整、只要地方政府的“土地財政”無法支撐，表面上名為獨立法人、實則政府附屬單位的各類政府融資平臺公司的潛在的巨大風(fēng)險自然會顯現(xiàn)。

　　整頓地方融資平臺要從根源治理

　　《新財經(jīng)》：目前，監(jiān)管層正在對地方債進(jìn)行分類，并加強(qiáng)監(jiān)管和整改，您認(rèn)為效果會有多大？一旦出現(xiàn)地方債危機(jī)，以中國現(xiàn)有制度，會如何處理？最后的損失會由誰來承擔(dān)？

　　巴曙松：當(dāng)前，監(jiān)管部門正著手對地方融資平臺債務(wù)進(jìn)行分類管理，這有利于規(guī)范現(xiàn)有債務(wù)，能夠起到緩解債務(wù)風(fēng)險的壓力。另外，這種加強(qiáng)監(jiān)管的舉措還有利于抑制地方政府無度舉債的行為。

　　首先，根據(jù)規(guī)定，只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的地方融資平臺，將不得再從事融資業(yè)務(wù)，地方政府融資主體將受到限制。

　　其次，規(guī)定不得將公益性資產(chǎn)作為資本注入地方融資平臺，地方融資平臺資產(chǎn)規(guī)模將受到較大的限制，融資能力將下降。

　　第三，不允許地方財政擔(dān)保融資，將降低地方融資平臺融資能力。總體來看，這些規(guī)范性要求的出臺，既有利于規(guī)范地方政府現(xiàn)有債務(wù)，又有利于控制未來債務(wù)的無度擴(kuò)張，能夠較好地控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。在這個過程中，需要合理把握調(diào)控力度，防止短期內(nèi)沖擊力度過大而沒有提供相應(yīng)的資金化解渠道，可能導(dǎo)致部分地方在建工程后續(xù)投資的“斷鏈”，出現(xiàn)“半拉子”工程。

　　雖然近兩年地方債務(wù)增長迅猛，導(dǎo)致目前中國有少量市、縣本級債務(wù)率偏高。但從全國水平來看，2009年末，地方政府債務(wù)率約為130%，仍處于較合理水平，地方政府債務(wù)整體風(fēng)險不大，全面爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的可能性很小。

　　從全國債務(wù)情況來看，截至2009年末，中國政府總負(fù)債為15.7萬億元，約占2009年GDP的48%，日本2010年2月該比例達(dá)到229%，2009年末歐元區(qū)十六國平均水平也達(dá)到78.7%。由此可知，與國際比較，中國政府債務(wù)風(fēng)險較小。

　　但也有不少金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心，一旦個別地區(qū)出現(xiàn)地方債危機(jī)，以中國現(xiàn)有財政制度，會如何處理？從統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較分析，雖然中國少數(shù)地方政府在經(jīng)過快速的債務(wù)擴(kuò)張之后可能財政較為困難，但中央政府的財政狀況良好，2009年全年中央財政收入達(dá)到3.59萬億元，是全國地方本級財政收入的1.1倍。如果少數(shù)地區(qū)發(fā)生債務(wù)危機(jī)，中央政府應(yīng)當(dāng)有能力通過財政撥款或轉(zhuǎn)移支付等方式對這些地區(qū)進(jìn)行支援。

　　易憲容：地方政府融資平臺的潛在風(fēng)險早就引起了中央政府密切關(guān)注，并接連不斷地出臺文件進(jìn)行治理。按國務(wù)院《通知》要求，為了有效防范財政金融風(fēng)險，地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理規(guī)范，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府融資平臺公司的信貸管理，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。也就是說，從2010年開始，中央政府要整頓地方政府的融資平臺，以便降低國內(nèi)金融體系的潛在風(fēng)險。

　　但是，對于地方政府融資平臺的治理，僅僅是清理規(guī)范，其治理的作用十分有限。其原因是多方面的：一、銀行無限擴(kuò)張的信貸政策；二、現(xiàn)行地方政府的財政政策；三、不受約束的地方政府投資沖動；四、地方政府的GDP考核機(jī)制；五、地方政府融資渠道不順暢、不規(guī)范、不透明；六、商業(yè)銀行的市場化改革滯后；等等。這些都是治理地方政府融資平臺的重要方面。

　　2010年，銀行信貸增長計劃在7.5萬億元上，這種過度寬松的貨幣政策再不調(diào)整，要減弱地方政府信貸過度擴(kuò)張的動力是不可能的。再加上體制上的各種弊端，更讓地方政府信貸擴(kuò)張如魚得水。因此，要整頓地方融資平臺并非易事，要進(jìn)行許多方面的重大改革才能從根源上進(jìn)行治理。

　　如果不從體制問題嚴(yán)格入手，僅僅規(guī)范地方融資平臺的方式，是達(dá)不到治理效果的。地方政府還會采取與現(xiàn)在不同的新的融資方式，千方百計地把銀行體系的資金撬出來。地方政府財政改革及金融體系全面改革已經(jīng)到了刻不容緩的時候。